党的二十大报告指出，江山就是人民，人民就是江山。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生。就业是最大的民生，在此意义上，促进就业成为党和政府民生保障工作的重中之重。党的二十大报告还将全面依法治国定位为国家治理的一场深刻革命，让法治在国家治理中发挥固根本、稳预期、利长远的保障作用。我国实施的就业优先战略和积极的就业政策以劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业为方针，也就是在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的策略。笔者认为，法治在这个过程中应当扮演劳动者自主就业和择业的调动者、人力资源市场调节的推动者、政府就业服务的保障者三重角色。

牢牢把握劳动者的就业意愿，破除妨碍劳动力流动的体制和政策弊端，实现平等就业，让就业发挥民生之本和财富之基的根本性作用，扮演好固根本的第一重角色；不断发掘和创造新的就业和创业机会，提升劳动贡献在初次分配中的比重，让劳动者树立起通过劳动创造美好生活的信心，扮演好稳预期的第二重角色；持续扩大政府的就业职责，让就业促进服务更加科学和规范，扮演好利长远的第三重角色。

劳动者自主就业和择业的调动者

我国宪法规定，公民有劳动的权利和义务。在劳动就业领域，法治要为公民建立起自主择业的理念，让劳动者当好就业的“第一责任人”。国家功能主要是统筹规划和指导，创建公平的就业环境，要通过发挥劳动者的积极性和主动性实现充分就业和平等就业。

在此意义上，我国劳动领域的法律法规坚持把充分就业和平等就业作为立法目标。充分就业是指在一定工资水平下，所有有劳动意愿的人都能够获得就业机会。以劳动法和劳动合同法为代表的劳动立法坚持将劳动合同作为协调劳动关系的关键环节，以劳动合同签订、履行和终止三个阶段的单位信息如实披露、劳动贡献补偿和解雇保护制度全方位保护劳动者就业和择业意愿，保障劳动者顺利工作和进行职业规划。法律消除了就业和择业的后顾之忧，增强了劳动者的主人翁精神，坚定了他们用自己的双手保障生活和创造社会财富的信心，劳动关系中劳动者这一根本性因素就此得以稳固。近年来，平台用工兴起，众包网约工与平台之间的关系不完全符合劳动关系的特征，因此无法纳入劳动法调整范围。党的二十大报告提出支持和规范发展新就业形态，未来，应不断完善劳动法律体系，让平台劳动获得更广泛的认可，提供更多自主就业和创业机会。

就业歧视是影响劳动者就业和择业意愿的另一大障碍，包括政策性歧视和用人单位歧视两种类型。城乡户籍歧视是政策性歧视的主要表现形式，20世纪90年代以来，进城务工人员日益发展成为一支新型劳动大军，成为我国产业工人的重要组成部分，《保障农民工工资支付条例》《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》等法律法规的颁布，有效解决了他们在欠薪、职业安全等方面的后顾之忧。未来，应继续探索统筹城乡的就业和社保制度，让劳动者在自由灵活转换身份的同时平等享有劳动权益。用人单位歧视以性别歧视和年龄歧视居多，在“三孩”政策和人口老龄化背景下，应将家庭生活和职业的平衡以及人的全面发展和终身规划作为立法理念，通过劳资政三方的共同努力来消除歧视，促进平等就业。

人力资源市场调节的推动者

人力资源市场是一个平衡劳动力供求的市场，法律应当充分肯定这个市场在促进就业中的基础作用和决定作用，为政府设置在促进就业中的重要职责。在这一领域，法治要在充分尊重市场经济规律的基础上，扮演好推动人力资源市场调节供需的角色，以中央立法和地方立法为抓手，鼓励更多、更符合本国劳动力结构性特征的产业进入市场；构建更加公平的、尊重劳动者贡献的税收体系和社会保险体系；发挥好金融杠杆的作用，提升金融支持促进就业创业的力度；创新失业保险的功能，为劳动者自主创业和自谋职业提供便利。具体而言，就是要将政府立法灵活高效、有针对性和国家立法权威性的优势结合起来，共同服务于人力资源市场的基础性地位。

具体而言，政府立法要积极回应新一轮科技革命和产业变革深入发展的形势，重视实体经济对促进就业的积极作用，建立与新型工业化为主导的产业政策相匹配的就业结构。需要从能够吸纳更多就业的现代工业和服务业入手，通过税收和金融方面的立法支持专精特新企业发展。国家立法要在完善分配制度上多做文章，坚持按劳分配为主体的分配制度，通过修订个人所得税法提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。同时，要重视对垄断行业收入分配的法律规制，缩小行业收入差距，让劳动者树立美好生活源于勤奋劳动的理念；鼓励各地因地制宜探索以鼓励自主创业为导向的小微企业信贷和失业金发放办法，并将成功经验通过地方立法的方式确定下来。

政府就业服务的保障者

党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。为此，在就业促进的行政领域，法治应当更好地扮演政府就业服务保障者的角色。

在就业职责的确定方面，2007年颁布的就业促进法要求，各级政府要把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场等方式创造就业条件、扩大就业。由于该法的定位为“促进法”，大多为倡导性内容，基本不对促进事业发展的法律主体设定过多的义务和责任，因此目前尚无明确的衡量评价标准。未来，可以考虑完善相关领域的技术性立法，通过设定量化考核标准让政府的就业促进工作更加科学规范，同时提升政府工作的预期。

在执法方面，未来，应当践行深化行政执法体制改革的要求，构建以促进就业为导向的执法体系，将跨地区就业服务和基层综合执法体制机制作为建设重点。一方面，要消除地区性就业和社保政策的障碍，本着有利于劳动者自由流动和保障经济权益的原则，发挥移动互联网、大数据等技术的优势，建立起跨城乡、跨区域、跨群体的就业促进行政体制，为劳动者提供便捷可靠的就业服务；另一方面，同一地区的人社、财税、金融等部门要统一树立起“就业是最基本的民生”的执政理念，打破部门利益的隔阂，实现数据开放和共享，建立起职责清晰、分工明确、衔接有序的联合执法机制，县级以上地方政府领导本地区的就业促进工作，制定联合执法办法，明确各部门的工作职责并建立问责机制，让就业促进工作常态化、长效化。

（作者系中国政法大学民商经济法学院教授，全总工会理论和劳动关系智库专家）